REVISTA MUFACE. Nº 246. INVIERNO 2018
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Especial 40 años Constitución
Luis Pomed Sánchez, profesor titular de Derecho Administrativo y letrado del Tribunal Constitucional

El modelo constitucional de la función pública

En el curso de estos 40 años, las administraciones públicas han facilitado la realización de las grandes opciones constitucionales: apertura a Europa, descentralización del poder y garantía de los derechos fundamentales. Pero aún hay algunas asignaturas pendientes, como el desarrollo del Estatuto Básico del Empleado Público, la implantación de una auténtica carrera funcionarial o el fomento de la promoción interna.

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La Constitución de 1978 inaugura un nuevo tiempo en nuestra historia caracterizado por la instauración en España del tipo de organización política propio de las democracias occidentales avanzadas, el Estado social y democrático de derecho, y la identificación de la justicia, la igualdad y el pluralismo político como valores superiores del ordenamiento jurídico (art. 1.1). La definición del modelo de Estado y la proclamación de sus valores superiores inspiran la totalidad de las previsiones constitucionales e informan el conjunto de sus determinaciones.

En el caso específico de la función pública, importa destacar la decidida apuesta constitucional por un modelo en el que predomina el régimen estatutario de los servidores públicos, como pusiera de manifiesto el Tribunal Constitucional en su sentencia 99/1987, de 11 de junio. Dicho de otro modo, la Constitución ha optado claramente por un modelo de función pública en el que prima la profesionalidad de sus miembros, quienes deben acceder a ella en condiciones de igualdad y atendiendo exclusivamente a criterios de mérito y capacidad. Opción constitucional que ha de considerarse expresión de la confianza en el futuro desarrollo de una sociedad democrática avanzada, y que contrasta poderosamente con las primeras normas que en esta materia dictaran los vencedores de la guerra civil.

Una nueva función pública

Recuérdese, en tal sentido, que en los meses de febrero y marzo de 1939, el franquismo triunfante dictó las denominadas “leyes” de depuración de funcionarios, de responsabilidades políticas y de suspensión de la inamovilidad de los empleados del Estado. Frente a la exigencia de adhesión política inquebrantable impuesta por dicho régimen, la Constitución de 1978 se decantó sin ambages por la valía profesional y la neutralidad política de unos servidores llamados a hacer efectivos los mandatos constitucionales en el marco del Estado social y democrático de Derecho.

En estas cuatro décadas, los servidores públicos lo han sido de unas administraciones públicas que han facilitado la realización de las grandes opciones constitucionales: apertura a Europa, descentralización del poder y garantía de los derechos fundamentales.

Las previsiones constitucionales han permitido instaurar una nueva función pública, en ocasiones partiendo literalmente de la nada, como ha sucedido en las comunidades autónomas, donde fue necesario alumbrar sistemas completos de empleo público. En el ámbito local, se ha dado una paulatina profesionalización de la función pública, al punto de que nuestros ayuntamientos han dejado de ser el cómodo retiro de funcionarios procedentes de otros ámbitos institucionales y castrenses para convertirse en administraciones dinámicas capaces de identificar nuevas necesidades sociales que satisfacer mediante los indebidamente denominados “servicios impropios” locales.

Apertura internacional

La construcción de esas nuevas funciones públicas se ha llevado a cabo en unos años en los que Europa se ha convertido en un espacio real sentido como propio en el que se ha normalizado la presencia de los servidores públicos españoles. Así ha sucedido tanto en el seno de las organizaciones supranacionales de integración —Unión Europea—, como en el marco de las instancias de cooperación —en particular, Consejo de Europa, con especial y obligada mención al Tribunal Europeo de Derechos Humanos—. En todas ellas, la presencia de los funcionarios públicos españoles se ha convertido en una constante, por lo que bien puede predicarse la nota de apertura internacional de la función pública constitucional española.

Lealtad y eficacia

Por lo que respecta a la función pública estatal, baste recordar la lealtad y eficacia con que ha venido sirviendo a los intereses generales bajo la dirección de gobiernos de distinto signo. Incluso en una situación tan inaudita como la acaecida tras las elecciones generales de diciembre de 2015, cuyos resultados dificultaron la investidura de un candidato a la presidencia del Gobierno, prolongando la interinidad del gobierno en funciones hasta octubre de 2016. Durante esos diez meses, la función pública estatal, notablemente mermada en sus efectivos por las restricciones de la crisis económica desatada en 2008, y que padecía notables insuficiencias de medios materiales, supo asegurar la continuidad de la prestación de los servicios públicos.

La realización de los mandatos constitucionales es un reto cotidiano cuya consecución adolece de no pocas carencias, entre las que cabe señalar la ausencia de un marco normativo estable y adecuado a las necesidades de una función pública abierta a un entorno cambiante y de crecientes exigencias.

Durante la vigencia de la Constitución se ha construido un derecho de la función pública en torno a la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la función pública, que ha servido como eje vertebrador para la regulación jurídica del régimen de empleo público. La aprobación en 2007 del Estatuto Básico del Empleado Público se presentaba como el intento de renovar ese derecho de la función pública en términos particularmente respetuosos con la autonomía normativa de las comunidades autónomas y favorables al desarrollo de la autonomía organizativa de los entes locales. Sucede, sin embargo, que el Estatuto ha sido objeto de refundición antes incluso de su desarrollo o despliegue. Se corre el riesgo de que la apuesta reformista quede inédita.

Asignaturas pendientes

Ese riesgo impediría afrontar una serie de asignaturas pendientes para la mejora de nuestros sistemas de empleo público. Así sucede con los sistemas de ingreso, tributarios en exceso de unos ejercicios memorísticos pensados para otro tipo de candidatos. Convendría aprender de la experiencia de países de nuestro entorno, que han sabido combinar rigor intelectual y versatilidad funcional. Importaría mucho poner fin al fenómeno de unos sistemas de empleo público basados en una especie de “interinos permanentes” que no se corresponden con la necesidad constitucional de garantizar unos procedimientos de acceso basados en el mérito y la capacidad y de ofrecer a los candidatos victoriosos un modelo de carrera funcionarial que permita su ascenso en la Administración Pública.

La ausencia de una auténtica carrera funcionarial ha sido reiteradamente denunciada y apenas considerada. También habría que prestar mayor atención a la formación continua de los empleados públicos, pues allí donde se ha puesto en marcha ha dado excelentes resultados, y a una promoción interna que haga de la función pública una carrera abierta a los talentos y al compromiso con el servicio público. Convendría, en fin, abordar la empresa de configurar un auténtico estatuto del directivo público, aquel que se mueve en las procelosas lindes de la dirección política y la administrativa. No se trata de contraponerlas, sino de que ambas aporten lo que les es propio y exclusivo: legitimidad democrática e inteligencia institucional, pues a buen seguro el resultado habrá de redundar en beneficio de los ciudadanos, destinatarios últimos de la acción de los servidores públicos.

Fotografías
Luis Pomed Sánchez

La Constitución ha optado claramente por un modelo de función pública en el que prima la profesionalidad de sus miembros

El Estatuto Básico del Empleado Público ha sido objeto de refundición antes incluso de su desarrollo o despliegue

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